本文本着评论宪法或探讨政治体制改革尤其是司法体制改革的精神，就人大制度的观念更新从几个方面略抒己见。
[3]这篇演讲后来发表在《现代法律评论》上。宪法之所以成为宪法，其本质就在于它的规范性，否定了这一点，无异于从根子上抛弃了宪法。
但是，无论其有多么重要，它都甩不开法律宪法，在这个意义上，法律宪法本不该成为政治宪法论者的攻击对象。在这个意义上，无论法律宪法论还是政治宪法论，作为一种解释模型，都只是对英国宪法某些重要方面的阐释，而不是对其所有方面的解释。我国的政治宪法论者没能深人把握英国政治宪法论者的现实关切，以更激进的态度反对我国尚未实行的宪法审查制度，因而造成了学术研究和政治实践两方面的混乱。[82]本文则指出，这一批评本身却也难逃针对假想敌的指责。[67]这两位学术名家是公认的并有自觉主张的政治宪法论者。
这一看似纯粹描述性的命题，实际上却具有规范性的内涵。他认为，斯金纳等理论家所提出的无支配、人民主权、平等、开放政府和公民美德，完全可以成为支撑政治宪法论的基本规范，只不过这些规范需要具体化。如文书中是否附记救济途径，可以作为在涉及行政机关对相对人做出的单纯支付金钱行为还是课予给付义务的行政行为的判断标准。
(38)Winfried KIuth, Rechtsfragen der verwaltungsrechtlichen Willenserlarung NVwZ 1990, 610-613. (39)同前注(31)，李建良文，第228-252页。但在依法行政原理与公共利益的考量之下，若私人对行政机关的意思表示一经作出，将直接导致实体法律关系的产生、变更或消减，除法律规定外，一般不得予以撤回，如行政抵消中的私人意思，除法律另有规定之外，不可任意予以撤回。(34)Winfried KIuth, Rechtsfragen der verwaltungsrechtlichen Willenserlarung NVwZ 1990, 610-613. (35)［日］盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第250页。(10)参见王泽鉴：《民法总论》(修订版)，中国政法大学出版社2001年版，第335－350页 (11)早期的大陆法系行政法为了与民法相区别而成为一门自成体系的法律科学，在借鉴民事法律理念基础之上努力去构建自我理论体系，这就决定了行政法与民法之间存在着千丝万缕的联系，故大陆法系对于以民法为代表的私法与行政法为代表的公法的关系问题，长期以来一直处于聚讼纷纭状态。
以德国为代表的大陆法系行政法学的发展，在一定程度上即体现为行政行为概念的精确化与相关制度的完善化，如行政行为与民法上的法律行为和意思表示的关联，行政行为效力以及瑕疵行政行为的转化等均与行政法学的发展存在关联。(37)同前注(31)，李建良文。
但因行政领域的特殊性以及证据效力等要求，实务上多以书面方式为之。至于行政机关所为的意思表示而言，原则上应以相对人所能支配的范围作为判断基准，在此基础之上探求其客观的表意内容，甚至有时候需要考量一些外在的状况。(15)类型化解说的最大优势在于其可对现实中的行政法上的意思表示予以清晰展现。此外，虽然行政权的运作应在维护公共利益的同时兼顾私人的合法权益，但这两者在不同行政领域其侧重点不同，如在社会保障领域，私人利益处于优先考量地位，故在存疑的情况下，行政机关的生存照顾义务更值得注意，而在警察行政与环境行政领域，则以公共利益的维护为主要着眼点。
文章来源：《政治与法律》2014年第7期。(14) 在行政法治之下行政机关意思表示的生效规则，因行政机关所从事的行为有行政行为、行政契约以及行政立法等，这将在行政法上的意思表示的类型化解说部分予以阐述，故在此不作赘述。但随着行政法治发展，行政法学界逐渐拒绝借用私法上的法律行为与意思表示去阐释行政行为概念与理论体系，长期关注的重点集中于行政行为结果本身，对意思表示与行政行为间的关联性予以排斥，如德国行政法学鼻祖奥托·梅耶(Otto Mayer)教授在1895年出版的关于德国行政法学的不朽著作中，将行政行为界定为行政机关在个案中决定人民权利的权威宣示。此外，由于部分公法行为，需要私人作出程序法上的意思表示才可启动，如依申请行政行为，只有在相对人声明或申请的条件下，行政机关才能作出具有实体法意义的行为。
意思的客观化形式就是表示。所谓依申请行政行为，是指行政主体根据行政相对人申请才可以作出的行政行为，相对人的申请是行政职权启动的原因，如工商机关发放营业执照、民政部门发放抚恤金的行为等。
期限与条件均是将行政行为内部效力的开始与终止，取决于未来一个特定时间到来或事件的发生，其本身并无独立性，是依附于行政行为的。(39) 五、代结语 在行政法学领域中，意思表示是形成行政法律关系的关键性要素。
四、行政法上意思表示解释规则 正如上述，意思表示在行政法领域内内容丰富多样，呈现出一派其乐融融的盛景。在这个问题上，德国行政法学者作了开拓性的研究，形成了否定、肯定与折中等三种不同见解。(23)杨建顺主编：《行政法总论》，中国人民大学出版社2012年版，第162页。 三、行政法上意思表示的拘束力 意思表示是形成法律关系的方式，意思表示的相对人对表意人的意思表示可以产生信赖，从而合理安排自己的行为，故原则上行政上或私法上的意思表示均不得予以随意解除，除非发生意思与表示不一致或意思表示不自由等特定情形，才可有解除的问题。如我国《行政许可法》第六十七条规定，取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。(24) 若以专由私人作出的意思表示所发生的公法效果为基准，可以将专由私人做出的意思表示分为实体法上的意思表示与程序法上的意思表示。
行政法上的意思表示与民法上的意思表示方式一样，除了法律有特别规定之外，原则上并无特定方式要求，明示或默示均可，如我国台湾地区行政程序法第九十五条第一款规定：行政处分除法规另有要式之规定外，得以书面、言词或其他方式为之。直至公共管理、第三部门勃兴，行政规制手段呈现多样化特征之后，行政行为的垄断地位才被逐渐打破。
在行政领域，私人主体性地位得以重视，主要表现在私人在行政活动中的意思获得关注，在一定程度上私人意思表示可以对公法效果的达成起关键性作用。所谓期望发生一定法律效果，是指在行政机关与相对人之间或行政机关内部发生法律关系的变动，这是与以不直接发生法律效果的事实行为的差异之所在，如行政机关辟谣行为，若未对相对人的权益造成巨大影响，应属于观念通知，而非行政法上的意思表示。
值得注意的是，其他规范性文件外在表现形式通常是以公文形式出现的，故其种类繁多，在学理上一般根据其内容可以分为：有内部效力的行政规范性文件和有外部规范效力的行政规范性文件。此外，杨海坤、章志远教授在《中国行政法学基本理论研究》一书中对行政法律关系理论也予以相当篇幅的关注(参见杨海坤、章志远：《中国行政法学基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第146-175页)。
(1)故在现代社会中，公共事务的范围获得了空前扩张，传统管理型国家面临前所未有的挑战。在行政法律关系中，私人对于行政机关所为的意思表示，在到达行政机关之前，私人通常可以自由行使其处分权予以撤回其意思表示，只要其撤回意思先于或同时到达行政机关即可阻止私人先前作出的意思表示发生的法律效力。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。所谓对等契约是由地位平等的当事人之间缔结的，一般是由不具有隶属关系的行政主体之间签订的，如政府间就毗邻行政区划界限争议所达成的协议(《行政区域边界争议处理条例》第三条和第十四条)。
在此期间，行政机关可否自由撤回该意思表示呢？(27)对此，笔者查阅法治发达之域的行政程序法典以及主要的行政法规范之后，并未发现有确定的规范性依据。(三)行政机关与私人可以共享的意思表示 现代行政以公开透明为其典型特征，相对人的行政参与被广泛认可，故在现代行政法治中，行政机关与私人可以共享的意思表示种类繁多。
但在现代给付行政时代，行政法律关系或行政过程论之下的行政法学，必须对行政法上的意思表示予以重视，尤其对私人意思表示予以关注，这样有助于我们准确的理解与把握现代行政法学发展的脉络。或认为，在此情形私人可否拥有撤销权，主要以该意思表示的瑕疵是否可归责于表意人的事由。
陈慈阳：《行政法总论》，自刊2001年，第394页：陈敏：《行政法总论》，台北新学林出版有限公司2011年版，第813-821页。因在行政法律关系中，私人所为意思表示均为有相对人的意思表示，故其生效基本可以准用民法上相关规则，即对话以相对方了解生效，非对话以通知达到相对方时生效。
(8)在笔者所见的教科书中，有的仅在涉及区分行政行为概念时，或是论述行政程序或行政契约的相关理论时附带提及，或是论述行政法律行为时简要地提及，参见Hartmut、Maurer, Allgemeiness Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, § 9 Rn. 10; § 14 Rn. 6, 28a。基于法的安定性要求，在行政活动中行政机关或私人一旦作出具有法律意义的意思表示，则即可形成一定的拘束力。如在设定期限的申请案件中，私人只要在法定期限之内，使其书面意思表示进入行政机关范围即可发生申请的效力。(10)以此表述为基础，(11)则行政法上意思表示，应指作为表意人的行政机关或私人将其期望发生一定法律效果的意思以一定方式表现于外部，并由行政法对其法律效果予以确认的表示行为。
与此同时，行政法正在悄悄地发生着模式与结构性的变革。另外，因现在电子技术日益先进化，电子政务正不断向行政领域扩展，故在现代程序中，私人可以运用现代传播工具，如电子邮件、传真、网上办公系统等，依法向行政机关作出意思表示。
在法律救济程序中的私人意思表示，为了确保法律安定性，私人对法律救济所为的撤回或废止等，应受《行政诉讼法》或《行政复议法》等规定限制，如《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》中，对于行政诉讼中的撤诉就有严格规范。(13)同前注（10），王泽鉴书，第335－350页。
具体至行政法领域，因行政机关所拥有的行政权受到行政法治的拘束，而私人在行政法律关系中的诸多意思表示则主要以追求个人目的为主，故行政法上意思表示在由行政机关或私人所为的解释原则上存在差异，尤其在援用私法规定或原则时，该差异在其中起着关键性的作用。(6)吴庚：《行政法之理论与实用》(增订八版)，中国人民大学出版社2005年版，第200页。
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